《食品安全法》實施至今已四月有余，各地監(jiān)管部門依舊周期性地曝光問題食品黑名單，這似乎成了食品監(jiān)管事后圍堵的常規(guī)性工作。不過，在流通領(lǐng)域每期食品例行檢查中，不合格的食品仍源源不斷地進(jìn)入流通市場。為何不能從源頭上徹底堵住問題食品流入消費領(lǐng)域？記者調(diào)查采訪發(fā)現(xiàn)，盡管新出臺的《食品安全法》有了較大改革和提高，但在中國特有的中小食品企業(yè)、小作坊扎堆的市場情況下，各監(jiān)管部門分段監(jiān)管、自上而下的食品監(jiān)管行政執(zhí)法體系，使得執(zhí)法部門“疲于奔命”，收效甚微，小食品企業(yè)四處游擊遍地開花。如何從根本上扼殺食品安全問題將是一場長期持久的戰(zhàn)爭。 



　　異地監(jiān)管執(zhí)法難 

　　平行管理懲罰弱 

　　同一品牌的食品幾個月內(nèi)被多次“點名”，這在市場監(jiān)管執(zhí)法中不算是新鮮事。 

　　記者連線曾上過黑名單的甘肅一家食品生產(chǎn)企業(yè)，這位不愿具名的市場負(fù)責(zé)人透露，因同一款食品重復(fù)上黑名單的生產(chǎn)企業(yè)不在少數(shù)。“一般會接到當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門的通知，然后由當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門進(jìn)行整改。”該人士解釋，“整改就是交錢，不會因為下架食品而停產(chǎn)。” 

　　據(jù)甘肅某市場監(jiān)管部門內(nèi)部人士向記者介紹，通常對于下架食品，生產(chǎn)企業(yè)在外地的，當(dāng)?shù)毓ど滩块T除了清查本地銷售的本批次產(chǎn)品外，沒有權(quán)利對同一批次進(jìn)入外地市場的產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，但會發(fā)函到外地相關(guān)部門，由生產(chǎn)地的工商、質(zhì)監(jiān)部門重新審查、檢驗食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的食品，并根據(jù)銷售清單監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)召回問題食品。 

　　流通與生產(chǎn)領(lǐng)域的相對“脫節(jié)”與目前食品監(jiān)管體系有關(guān)。按照規(guī)定，生產(chǎn)企業(yè)劃歸質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管；而食品進(jìn)入流通領(lǐng)域后由工商部門監(jiān)管；同時，餐飲服務(wù)又劃歸衛(wèi)生部門管理；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及部分銷售行為則歸農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管……在具體的流通消費領(lǐng)域還有更細(xì)致的劃分。由于這些部門是平行管理，在查出不合格食品后，其協(xié)同監(jiān)管的模式往往會造成生產(chǎn)、流通、消費領(lǐng)域懲罰各自為陣的局面。 



　　交叉地帶多頭管 

　　真空地帶無人管 

　　窺一斑可觀全貌。這一細(xì)節(jié)也從側(cè)面襯托出在處理同一件食品安全事件時各部門分段監(jiān)管下的現(xiàn)狀。 

　　今年6月1日《食品安全法》正式實施，該法規(guī)進(jìn)一步明確了實行分段監(jiān)管的監(jiān)管體系。即按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔。 

　　農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥等十多個部門涉及到生產(chǎn)、加工、流通和消費等各個環(huán)節(jié)。一旦有一個環(huán)節(jié)（木桶的一塊木板）監(jiān)管不力，整個行業(yè)（木桶）就會出問題，木桶的一塊短去一截，不管其他部門多么“賣力”，整個木桶仍會不斷漏水。不過，這種交叉管理也容易導(dǎo)致部門管理資源的浪費，使得相關(guān)部門的監(jiān)管疲于奔命但收效甚微。 

　　全國政協(xié)委員及律師施杰曾在接受媒體采訪時表示，有些食品安全問題并不明顯屬于生產(chǎn)、流通、消費等哪個具體環(huán)節(jié)，每個部門都認(rèn)為不屬于自己的范圍而不去監(jiān)管，就會出現(xiàn)監(jiān)管空白。 

　　就連執(zhí)法人員有時也感到困惑。按照規(guī)定，食品店歸工商監(jiān)管，而在商場、超市、有形市場外現(xiàn)場制售的食品行為歸衛(wèi)生部門管。有人戲稱，多頭監(jiān)管猶如“九龍治水”，越治越亂。打個比方，一個賣糖葫蘆的，如果一只腳踏進(jìn)食品店，一只腳在店外，就會有是歸工商還是衛(wèi)生監(jiān)管的爭議。 

　　另外，目前還沒建立起一套可供各個監(jiān)管部門共享的食品安全曝光網(wǎng)絡(luò)平臺，一般采用異地發(fā)函通告協(xié)管的方式。經(jīng)記者調(diào)查了解，有時候生產(chǎn)企業(yè)的主管相關(guān)部門并不能及時了解外地銷售的問題食品的情況。公共平臺的缺失相對容易導(dǎo)致一些生產(chǎn)企業(yè)“漏網(wǎng)”，致使源頭上完全杜絕問題食品成為奢望，于是不合格食品源源不斷地流入流通、消費領(lǐng)域，這反過來又增加了流通消費領(lǐng)域監(jiān)管部門的執(zhí)法成本。 



　　分段監(jiān)管與垂直監(jiān)管 

　　優(yōu)劣爭議十年之久 

　　分段監(jiān)管還是垂直監(jiān)管？這個問題在國內(nèi)已爭議了10年之久。在英國，食品安全問題由一個部門全程監(jiān)管，實行首問負(fù)責(zé)制，誰先接手，最后由誰負(fù)責(zé)。被認(rèn)為食品最安全的美國，實行的也是“農(nóng)田到餐桌”的一攬子管理；如農(nóng)業(yè)部管肉類禽蛋，就從飼養(yǎng)場一直管到居民餐桌上的成品；食品藥品監(jiān)督管理局管除肉蛋外的其他一切食品。一旦出現(xiàn)重大食品安全事故，這種垂直管理就能直接一查到底，減少中間溝通協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，降低行政執(zhí)法成本。 

　　此次《食品安全法》中，新規(guī)規(guī)定了國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門安全監(jiān)管工作。相關(guān)法律人士認(rèn)為，設(shè)立食品安全委員會的初衷是好的，但也只能算是當(dāng)前體制下的一種變通，問題可能依然沒有解決，有些部門沒有高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，很難具備與其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)問題的能力。 

　　有部分專業(yè)人士認(rèn)為，垂直管理能夠明晰責(zé)任人，從源頭上落實執(zhí)法力度。而分段管理模式下形成的屬地化管理，容易因地方保護(hù)主義而造成執(zhí)法部門與企業(yè)間的利益勾結(jié)。網(wǎng)上就曾出現(xiàn)過“國內(nèi)19省區(qū)1144名縣級藥監(jiān)局長的一封公開信”，呼吁保持藥監(jiān)系統(tǒng)省以下垂直管理。 

　　更有人呼吁，應(yīng)該整合這些執(zhí)法部門實行一個大部制管理下的食品安全監(jiān)管體系，一管到底，但是這也面臨著人員龐大、機(jī)構(gòu)復(fù)雜的問題。 

　　全國政協(xié)委員、農(nóng)工黨成員謝天佑在媒體上就曾公開表示，問題不在于是垂直管理還是屬地管理，垂直管理并不能真正解決地方保護(hù)主義，應(yīng)該建立執(zhí)法責(zé)任追究體制，對失職的部門和官員嚴(yán)肅追責(zé)。 

　　據(jù)悉，一些地方已開始認(rèn)識到改革的必要性。深圳就準(zhǔn)備構(gòu)建“大食品”安全監(jiān)管體制，將原質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生部門的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)的食品安全監(jiān)管責(zé)任統(tǒng)一劃歸到新成立的市場監(jiān)督管理局。在這種食品監(jiān)管體制下，其食品安全的生產(chǎn)、流通、消費將由一個部門監(jiān)管，改變了食品在種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、市場流通、餐飲消費四個環(huán)節(jié)分段監(jiān)管的狀況。 



　　違法成本低不良商家鋌而走險 

　　維權(quán)成本大消費者不愿較真 

　　新實施的《食品安全法》一大亮點是兩倍索賠變成十倍。按照食品安全法第九十六條規(guī)定，“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金”。相比之前問題食品依靠《消費者權(quán)益保護(hù)法》條款，消費者可對經(jīng)營者進(jìn)行雙倍索賠，算是一個不小的進(jìn)步。 

　　盡管各地不斷曝出消費者獲得十倍賠償?shù)南ⅲ?jīng)記者隨機(jī)對10位消費者的調(diào)查顯示，半數(shù)以上的消費者認(rèn)為維權(quán)成本較大。 

　　在消費者看來，如果購買食品出現(xiàn)問題，只能憑購物小票到零售企業(yè)要求賠償，而多數(shù)消費者都沒有長期保留小票的習(xí)慣，這就面臨著舉證或者第三方機(jī)構(gòu)檢驗的困難。同時，一些問題食品在食用后身體并不能立刻發(fā)生反應(yīng)，如何對這類情況進(jìn)行鑒定也成為他們關(guān)心的問題。 

　　消費者認(rèn)為，十倍于問題食品的價格多在數(shù)百元以內(nèi)，“退一賠十”無法解決消費者因食用偽劣食品所造成的損失，也根本難以達(dá)到制止售假行為的目的。即使告到法庭，可能還要一審、二審，訴訟時間太長使得很多消費者放棄了維權(quán)。 

　　另外，對食品安全的責(zé)任主體——食品生產(chǎn)企業(yè)的懲罰，按照《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，沒收違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足1萬元的，并處2000元以上5萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷生產(chǎn)許可證。 

　　相同的情況發(fā)生在美國，如果生產(chǎn)企業(yè)遭到消費者的起訴，法庭動輒會判處上億，甚至幾十億美元的懲罰性罰款，一些企業(yè)甚至可能會被迫倒閉，企業(yè)害怕違法的巨大代價，就會自覺加強(qiáng)自律。1981年，美國一消費者就因駕駛福特一款汽車，途中汽車爆炸導(dǎo)致車上小孩燒傷。當(dāng)時福特估算全部召回該款汽車并修復(fù)的成本為1億美元，但車著火致人死亡大約賠償20萬美元，于是決定不召回。但意想不到的是，法庭最后判決福特賠償其受害人1.25億美元。 

　　另外，美國集團(tuán)訴訟的制度也可以幫助單個消費者獲得與強(qiáng)勢生產(chǎn)企業(yè)對峙的機(jī)會。2007年美國默克制藥公司就以賠償48.5億美元為代價，了結(jié)了美國近5萬宗與旗下“萬絡(luò)”產(chǎn)品有關(guān)的集團(tuán)訴訟。 

　　而在日本，1955年發(fā)生的森永奶粉案致使130多名嬰兒死亡、上萬名嬰兒患病后，日本開始建立長期補償受害人的基金，由企業(yè)長期承擔(dān)賠償責(zé)任。企業(yè)可能因問題食品丑聞而破產(chǎn)，或者其全部的資產(chǎn)還不夠長期賠償受害者。 

　　我國《食品安全法》盡管對違法企業(yè)加大了處罰力度，甚至還涉及到相關(guān)刑事處罰，但一位不愿透露姓名的基層食品安全監(jiān)管專家表示，在目前環(huán)境下，企業(yè)被吊銷許可證的情況比較少。對于大企業(yè)來說，數(shù)萬元的罰款就如“隔靴搔癢”；而對于擅長游擊戰(zhàn)的大批小作坊來說，縱使失手落網(wǎng)被查封，也能快速在另一個地方“安營扎寨”。處罰機(jī)制偏軟，罰款額度不高，指望小商家自覺守法就成了一種奢望。 



　　海量小作坊使監(jiān)管不堪重負(fù) 

　　被動執(zhí)法現(xiàn)尷尬 

　　一套體系的形成離不開具體的市場環(huán)境。改革開放以來，我國已取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，但不容忽視的是，目前市場競爭環(huán)境仍然處于原始階段，尤其在食品加工領(lǐng)域。 

　　相關(guān)資料顯示，中國食品生產(chǎn)加工企業(yè)共有幾十萬家，其中約80%是10人以下的小作坊。這還只是冰山一角，還不包括餐飲行業(yè)街道上隨處可見的小攤販及無證無照的地下加工廠。 

　　對這些企業(yè)的監(jiān)管涉及到生產(chǎn)、流通、消費等幾個環(huán)節(jié)。每個環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門都至少面臨著龐大的幾十萬生產(chǎn)廠家產(chǎn)品的管理，這就客觀上造成監(jiān)管部門被動執(zhí)法的局面。而整個監(jiān)管體系更由于地方保護(hù)主義，以及缺乏一個全國統(tǒng)一有力的共享平臺來整合資源，往往變成一盤散沙，不得不各自為戰(zhàn)。 

　　面對如此龐大的監(jiān)管工作量，各地的質(zhì)量監(jiān)管部門難免不堪重負(fù)，以致形成了由曝光之后再去被動管理，甚至是被動管理也難以做到的尷尬局面。 

　　對小作坊監(jiān)管“吃力不討好”  

　　對規(guī)模企業(yè)監(jiān)管省事更見效 

　　特有的市場環(huán)境形成了特有的執(zhí)法“怪圈”。某市場監(jiān)管人員直言，在查處一些問題食品生產(chǎn)企業(yè)時，按照所示地址根本找不到工廠所在地，有的小作坊還盜用異地過期的QS證號混入流通領(lǐng)域。 

　　安徽某市食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)人也曾感嘆，因為大型企業(yè)管理比較規(guī)范，事故發(fā)生率低，監(jiān)管起來更見成效，所以很多部門就爭著管、搶著管；而對于小作坊、小企業(yè)，一是怕管不住、執(zhí)法成本太高，二是怕沒有管好還要承擔(dān)責(zé)任。職能部門通常躲著走，誰也不去管，客觀造成小作坊落網(wǎng)率較低。 

　　即使失手落網(wǎng)被取締，小作坊換個地方重新開始的成本也較低。面對這樣的游擊戰(zhàn)，監(jiān)管部門即使愿意努力去履行職責(zé)，也收效甚微。另一方面，小商家在利潤的驅(qū)使下，面對能夠承擔(dān)的違法成本，往往鋌而走險牟取暴利。 

　　中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡也為小作坊遍地開花提供了龐大的市場支撐。在大城市超市、批發(fā)市場等零售終端監(jiān)管力度較大，證照要求高，小作坊生產(chǎn)產(chǎn)品難以進(jìn)入。然而在龐大的農(nóng)村市場以及城鄉(xiāng)接合帶，監(jiān)管力量不足，加上城鄉(xiāng)接合部的消費者維權(quán)意識低，對于這一大塊市場的食品監(jiān)管將是一個巨大挑戰(zhàn)，也是食品監(jiān)管能否有效實施的關(guān)鍵。如何切斷這一市場支撐，成為目前面臨的難題。 



　　食品監(jiān)管應(yīng)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行 

　　現(xiàn)有格局下食品監(jiān)管前路漫漫 

　　事實上，百年前的美國劣質(zhì)、假冒、偽劣產(chǎn)品猖獗，在新聞媒體的揭露中，骯臟的加工廠、有毒的食品添加劑、危險而無用的藥物比比皆是。最終，在輿論的壓力下，1906年美國通過了純凈食品與藥品法，1938年通過了更為嚴(yán)格的聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法。 

　　同時，經(jīng)過近百年的優(yōu)勝劣汰，目前美國市場生產(chǎn)經(jīng)營食品的基本都是大公司。早年美國成千上萬家屠宰場已合并成13家，幾乎壟斷了所有美國人食用的肉產(chǎn)品。而由食品藥品監(jiān)督管理局分管的肉蛋之外的食品生產(chǎn)者和流通企業(yè)也僅5萬多家。對這些公司來說，違法經(jīng)營、短期圖利的行為是非常不可取的。公司需要為所有工廠的食品安全負(fù)責(zé)，監(jiān)管部門管理起來就相對容易，執(zhí)法效果也更突出。 

　　垂直式管理的監(jiān)管方式也使得美國追溯體系比較完善。所有食品均可追溯至原產(chǎn)地，出事后既容易迅速查出禍根，進(jìn)行防治，同時也能嚴(yán)懲禍?zhǔn)滓再有в取Ｖ链耍绹纬闪朔ㄒ?guī)、監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)體系以及社會誠信體系這四大食品安全體系支柱。 

　　因此有關(guān)專家認(rèn)為，中國的食品監(jiān)管體系也應(yīng)完善處罰機(jī)制，同時建立類似“黑名單”制度，讓利欲熏心的企業(yè)主“一次違法、終身出局”，切實改變違法成本低、守法成本高的現(xiàn)狀。 

　　可喜的是，國人對食品安全的重視到了前所未有的高度，今年《食品安全法》的出臺就是中國食品安全一個標(biāo)志性事件。然而，我們也應(yīng)清醒地看到，中國的食品監(jiān)管還有很長的路要走。如何把食品安全事故扼殺在搖籃中，將是擺在所有中國人面前認(rèn)真思索的問題。 

　　隨著市場標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高以及誠信制度的建立，相信善于摸著石頭過河的中國人，會在一次次實踐中建立起一套完善的食品安全法律制度、市場信用制度以及食品追溯體系。屆時，或許這種流通消費領(lǐng)域不斷曝光的問題食品才能變得不再尋常。 




　　他山之石 


　　美國： 

　　多重法律下的 

　　垂直式管理 

　　美國的食品安全領(lǐng)域主要有《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》、《聯(lián)邦肉檢驗法》、《禽肉制品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》、《公共健康服務(wù)法》、《食品法典》等。 

　　美國建有聯(lián)邦、州和地方政府既相互獨立，又相互合作的食品安全監(jiān)督管理網(wǎng)。聯(lián)邦政府的食品管理部門有四個，包括農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全與檢驗服務(wù)部以及農(nóng)業(yè)部動植物衛(wèi)生檢驗署、人類健康事務(wù)部下屬的食品與藥品管理局以及環(huán)境保護(hù)署。食品與藥品管理局相當(dāng)于最高執(zhí)法機(jī)關(guān)，由超過2000名醫(yī)生、律師、藥理學(xué)家、化學(xué)家等專業(yè)人員組成，具有很高的專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)。 

　　其中，食品安全與檢驗服務(wù)部負(fù)責(zé)肉、禽、蛋及其制品的食用安全、衛(wèi)生，包括其生產(chǎn)、加工、流通、銷售整個過程；食品與藥品管理局負(fù)責(zé)食品安全與檢驗服務(wù)部負(fù)責(zé)范圍之外的食品的安全與衛(wèi)生，也跨越從生產(chǎn)、加工到流通、終端銷售整個過程。聯(lián)邦政府不依賴于各州政府，他們在全美國設(shè)立多個檢驗中心或?qū)嶒炇遥⑾蛉珖鞯嘏神v大量的調(diào)查員。 



　　歐盟： 

　　統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)法令指導(dǎo)下的 

　　各國自治管理 

　　歐盟各成員國的食品監(jiān)管主要依據(jù)《歐盟食品法》及各成員國食品管理的相關(guān)法律。 

　　食品安全的立法和實施由歐盟的衛(wèi)生和消費者保護(hù)總司負(fù)責(zé)；歐洲食品質(zhì)量安全管理局規(guī)定了食品安全法規(guī)的基本原則和要求，及與食品安全有關(guān)的事項和程序；獨立于工業(yè)和政治利益，向社會公開進(jìn)行食品嚴(yán)格評審。歐盟成員國同時根據(jù)歐盟法令建立了各自統(tǒng)一的食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。 

　　成員國根據(jù)歐盟食品法令與標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，分別建立起各自統(tǒng)一的食品監(jiān)管體系。以瑞典為例，在國家層面上，瑞典的食品安全由農(nóng)業(yè)、食品與漁業(yè)部獨立管理，“從農(nóng)田到餐桌”的全過程分兩段進(jìn)行，即原初生產(chǎn)（養(yǎng)殖）階段和加工、運輸、銷售及消費階段。前一階段由農(nóng)業(yè)、食品與漁業(yè)部的原機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；后一階段由農(nóng)業(yè)、食品與漁業(yè)部下設(shè)的國家食品管理局負(fù)責(zé)。同時在縣和地方自治區(qū)設(shè)立獨立于國家食品管理局的縣級食品管理機(jī)構(gòu)和地方自治食品管理機(jī)構(gòu)，形成由國家食品管理局、縣級管理機(jī)構(gòu)及地方自主管理機(jī)構(gòu)構(gòu)成的層次分明的食品安全控制體系。 

　　（記者 熊海鷗）